Skoči na vsebino

POGOSTA VPRAŠANJA IN ODGOVORI

Vprašanje:
Kot lokalna energetska agencija, s poslanstvom trajnostnega razvoja regije skozi doseganje energetske samooskrbe regije, s stalnim izboljševanjem energetske učinkovitosti in rabe obnovljivih virov energije predvsem v javnih stavbah, se vsakodnevno srečujemo z vprašanji načina in postopkov oddaje koncesije izvajanja javne gospodarske službe oskrbe s toploto, predvsem DOLB – daljinskega ogrevanja na lesno biomaso ter oddaje koncesije javne razsvetljave.

 

Ravno tako pa se z dneva v dan odpira vedno več možnosti in s tem priložnosti celovite energetske prenove javnih stavb preko novih finančnih mehanizmov, kot je npr. ESCO (Energy Service COmpany) model, kjer na osnovi izraženega javnega interesa izvedemo javni poziv podjetju za energetske storitve za izvedbo investicije trajnostne energetike ter dolgoročno dobavo energije, kjer se strošek za energijo javnemu partnerju (občini) zmanjša. 

 

Ključno za občine pri tem pa je predvsem vprašanje kaj se šteje in kaj ne v obseg zadolževanja občin, če v teh postopkih nastopijo njihova javna podjetja.

 

Ali lahko javno podjetje ali katero druga pravna oseba, ki izvaja javno gospodarsko službo oskrbe s toploto, glede na sprejeto novelo Energetskega zakona (Ur.l. RS, št. 10/2012, EZ-E) v zavarovanje kredita ob soglasju občine ponudi zastavo objekta in naprav za proizvodnjo toplote, ki jih gradi za potrebe izvajanja javne gospodarske službe oskrbe s toploto? Kaj pa naprave za distribucijo toplote, ki jih gradi koncesionar?

 

Kaj predlagate Eko skladu (kot javnemu kreditodajalcu), glede zavarovanja kredita koncesionarja za npr. sistem DOLB za te primere?

 

Kot razumemo bi lahko take projekte, po novih finančnih mehanizmih kot je ESCO model, kjer zasebni partner vlaga lastna sredstva v tuja osnovna sredstva, kar pomeni, da izvede energetsko sanacijo obstoječe infrastrukture, ki je in ostane v lasti javnega partnerja, ter zagotavlja storitve ogrevanja in hlajenja stavbe za določeno obdobje; javni partner pa s to energetsko sanacijo realizira prihranke energentov, pod določenimi pogoji ne vplivajo na obseg zadolžitve javnega partnerja?

 

Navedeni »določeni pogoji« pri tem so:

1. Javni partner mora v pogodbi z zasebnikom dogovoriti količinsko porabo energentov, ki pa mora biti manjša od povprečne porabe energentov v zadnjih treh letih. Ker je cena energentov tržna, mora biti količina porabljene energije pogodbeno dogovorjena.

2. Iz prihrankov zaradi sanacije objekta si zasebnik v pogodbeno dogovorjenem obdobju povrne svoja vlaganja v energetsko sanacijo zgradbe. Pogodbeno obdobje, ki je načeloma dolgoročno, pa zasebniku omogoči tudi amortizacijo njegovih vlaganj.

3. Javni partner po izteku pogodbenega obdobja nima obveznosti do zasebnika.

4. Iz dokumentacije (pogodbe in investicijskega programa) mora izhajati:

-            doba trajanja pogodbenega razmerja;

-            največji obseg porabljenih energentov, ki jih javni partner plača zasebnemu;

-            predviden obseg prihrankov energentov, ki ga zagotavlja zasebni partner z energetsko sanacijo objekta (količina porabljenih energentov v zadnjih treh letih in načrtovan obseg porabe energentov po zaključeni sanaciji objekta);

-            opis vlaganj zasebnika v energetsko sanacijo zgradbe;

-            opis storitev ogrevanja in hlajenja prostorov zgradb (določitev temperaturnega pasa v prostorih)

 

Odgovor:
Kot je bilo predstavljeno, naj bi Javno podjetje zgradilo nov sistem daljinskega ogrevanja na lesno biomaso (DOLB) za potrebe izvedbe DOLB. Sistem predstavlja javno gospodarsko infrastrukturo, saj bo le-ta potrebna za opravljanje gospodarske javne službe. Sama izgradnja gospodarske infrastrukture pa ob enem ne pomeni opravljanja javne službe. V primeru, da izgradnjo opravi zasebno ali javno podjetje (nadalje: koncesionar) je zelo pomembno rešiti vprašanje lastništva nad zgrajeno infrastrukturo oz. opredmetenimi osnovnimi sredstvi. V kolikor gre za model BOT (built-operate-transfer) lastništvo preide na koncu trajanja koncesijske pogodbe na koncedenta, torej so ves čas trajanja pogodbe sredstva v lasti koncesionarja in ima on tudi pravico obračunavati amortizacijo, opredmetena osnovna sredstva pa so evidentirana v analitičnih evidencah osnovnih sredstev v poslovnih knjigah koncesionarja. Koncesionar tudi prevzema vsa tveganja v zvezi z izvajanjem posla. V primeru, da koncesionar najame kredit za izgradnjo pa morajo biti sredstva za poplačilo kredita zagotovljena iz vira, ki ni proračunski. To določa 10.g člen Zakona o financiranju občin (Ur.l. RS, št. 123/2006 in spremembe, ZFO-1). To pomeni, da bo koncesionar oziroma javno podjetje odplačevalo kredit s sredstvi, ki jih bodo plačevali končni uporabniki storitev.

 

Pri podelitvi koncesije za daljinsko ogrevanje na lesno biomaso in možnosti koncesionarja, da zastavi novozgrajeno in potrebno infrastrukturo v njegovi lasti, je potrebno upoštevati določbe Energetskega zakona (Ur. l. RS št. 27/2007-UPB2 in spremembe, EZ). Ta v 61. členu določa, da je izvršba na takih objektih in napravah absolutno prepovedana, 60. člen pa, da se infrastrukturni objekti po tem zakonu lahko prodajo, kako drugače odsvojijo ali obremenijo le s predhodnim soglasjem vlade oziroma samoupravne lokalne skupnosti, če to ne nasprotuje njihovemu namenu. Pri tolmačenju tega zakona je potrebno upoštevati dejstvo, da danes infrastrukture za izvajanje javne gospodarske službe ni in je brez pridobitve virov za njeno izgradnjo tudi ne bo. Ker EZ ne sodi v pristojnost Ministrstva za finance, predlagamo, da se za ustrezno razlago EZ obrnete na Ministrstvo za infrastrukturo in prostor. Za realizacijo zastavljenega projekta predlagamo, da preučite tudi možnost, da koncesionar za zavarovanje kreditov zastavi bodoče terjatve iz naslova izvajanja podeljene koncesije in ne same infrastrukture. V tem primeru bi šlo za projektno financiranje investicije, saj bi koncesionar za zavarovanje kredita zastavil bodoče terjatve iz naslova izvajanja podeljene koncesije, torej prodaje toplote. Banki bi bilo lahko tako zavarovanje bolj primerno kot zastava same infrastrukture, ker ima koncesionar sklenjeno koncesijsko pogodbo s koncedentom ter sklenjene pogodbe o dobavi toplote s končnimi odjemalci.

 

Ocenjujemo, da je predlagan model, ECSO model z energetsko sanacijo javnih objektov, z vidika Ministrstva za finance primeren. Tak model je možno izvesti, ne da bi vplival na obseg zadolžitve občine. Glavni pogoj je, da zasebnik nosi ustrezen obseg tveganja, med drugim mora zasebnik pokrivati tudi vse obveznosti do dobaviteljev energentov (ogrevanje, električna energija, plin …), občina pa zasebniku plačuje v naprej dogovorjeno in pogodbeno določeno količino porabljenih energentov. Glede na to, da na strošek energentov vplivajo tudi tržne cene, ki jih ni mogoče pogodbeno določiti, se s pogodbo določijo le količine energentov. Opozoriti pa je treba, da mora taka pogodba občini zagotoviti določene prihranke že v prvem letu po izvedbi celovite energetske sanacije objekta in v celotnem obdobju trajanja projekta.

 

Obnova javne razsvetljave

Vprašanje:
Občina želi v letu 2009 pristopiti k obnovi javne razsvetljave in prilagoditvi razsvetljave določilom Uredbe o svetlobnem onesnaženju. Zasebnik je predlagal sledeč način izvedbe projekta:

  • Občina bi na podlagi javnega naročila želela oddati javno naročilo najugodnejšemu ponudniku za dobo 20 let. Merilo z največjo težo za izbor bi bila najmanjša udeležba občine pri obnovi. Rezultat projekta bi bil letni prihranek pri porabljeni električni energiji v višini 35% sedaj potrebnih sredstev, prihranek pa bi si občina in zasebnik delila tako, da bi zasebnik dobil 25%, občina pa 10%. Vložek zasebnika bi se skozi 20 let poravnaval s prihranki pri porabljeni energiji in sicer na način, da bi izvajalec vsak mesec izdal račun za svoj delež prihranka. Po dvajsetih letih bi v skladu s pogodbo tako obnovljena razsvetljava prešla v last občine, izvajalec pa bi se še za tri leta obvezal to javno infrastrukturo vzdrževati.

Občina je izrazila določene pomisleke:

  • 20-letna doba pogodbe.
  • Dvom ali gre za blagovni kredit ali za leasing.
  • Vprašanje glede prenosa lastništva.
  • Kako je z opredelitvijo takšnega posla v proračunu in NRP-ju.

Odgovor:
Uvodoma naj pojasnimo, da Ministrstvo za finance lahko svetuje uporabnikom javnih sredstev glede javnofinančnih vprašanj, ne more pa se opredeljevati do konkretnih dejanj. Ker dopis dopušča možnost uporabe različnih institutov, vam posredujemo zgolj mnenje, odločitev o ravnanju morate prevzeti sami, saj občina skladno z 2. členom Zakona o lokalni samoupravi (Uradni list RS, št. 94/2007-uradno prečiščeno besedilo; v nadaljevanju ZLS-UPB2) kot temeljna samoupravna lokalna skupnost v okviru ustave in zakonov samostojno ureja in opravlja svoje zadeve in izvršuje naloge, ki so nanjo prenesene z zakoni.

 

Iz dopisa ni mogoče ugotoviti ali gre za projekt javnega naročila ali projekt javno-zasebnega partnerstva ali celo nekaj tretjega. V kolikor govorimo o projektu javnega naročila opozarjamo, da je potrebno pri določitvi obdobja smiselno upoštevati določbe Zakona o javnem naročanju (Uradni list RS, št. 128/06, EU 317/07, 16/08 in 34/08), predvsem drugi odstavek 32. člena tega zakona, ki določa, da veljavnost okvirnega sporazuma ne sme biti daljša od štirih let, razen v izjemnih primerih. Tako kot vam, se tudi nam porajajo dvomi glede sklepanja pogodb za obdobje 20 let in sicer predvsem iz vidika morebitnih sprememb zakonodaje in novih zahtev Evropske unije (v nadaljevanju: EU). Nismo namreč prepričani, da bi obnova javne razsvetljave na opisani način lahko naslednjih 20 let ustrezala merilom EU, saj se v praksi vse več uporabljajo alternativni viri energije. Prav tako je v primeru javnega naročanja sporna najmanjša udeležba občine pri obnovi, saj bo občina, pa čeprav s sredstvi prihrankov električne energije, storitev plačala.

 

V povezavi z vašim vprašanjem ali gre v tem primeru za blagovni kredit ali za leasing, vam zgolj na podlagi vašega dopisa ne moremo odgovoriti. Posebnost blagovnega kredita je v tem, da se daje v blagu in vrača v denarju in se po tem tudi razlikuje od bančnega kredita, ki se odobrava in vrača v denarju. Pri leasingu razlikujemo načeloma dve obliki, predvidevamo pa, da vas zanima predvsem mnenje glede finančnega najema, pri katerem je dogovorjeno, da po prenehanju najemnega razmerja stvar preide oziroma lahko preide iz najemodajalca na najemnika. Menimo, da je za razlikovanje med blagovnim kreditov in finančnim najemom najpomembnejši mejnik trenutek prenosa lastninske pravice na občino. Z računovodskega vidika je pomembno zgolj vsebina posla med pogodbenima strankama. V kolikor bodo to vzdrževalna dela oziroma storitve, ki bi jih izvajalec opravljal za občino - naročnico, se to evidentira v poslovnih knjigah kot materialni strošek, v okviru podskupine kontov 402. V kolikor pa bo izvajalec opravljal še dodatna dela in storitve na obstoječih osnovnih sredstvih občine (npr. nadgradnje), torej ne samo upravljanje oziroma  vzdrževanje in obnove obstoječih sredstev, pa mora to izhajati iz pogodbe.  Podjetje kot izvajalec v skladu s SRS lahko vlaga v tuja osnovna sredstva in jih amortizira v dobi trajanja pogodbenega razmerja. V pogodbi pa morata stranki dogovoriti tudi kdo je nosilec tveganja pri vzpostavitvi sistema, katerega cilj v končni fazi je znižanje stroškov za občino. 

 

Ne glede na prejšnji odstavek, pa je primerno izpostaviti  javno razsvetljavo tudi z vidika ločevanja premičnega in nepremičnega premoženja. Ker lahko javno razsvetljavo razumemo tudi kot nepremičnino, za katero velja superficies solo cedit (stvar, ki je spojena z zemljiščem, pripada zemljišču), potem o institutu finančnega najema ni mogoče dogovoriti. Ni pa dvoma, da tisti, ki nepremičnino izboljša s soglasjem lastnika, lahko uveljavi solastniški delež na nepremični stvari. Menimo, da bi bilo priporočljivo preučiti možnost izvedbe projekta po enem izmed modelov javno-zasebnega partnerstva, saj bi na ta način pridobili ustrezno pravno podlago za izplačila iz proračuna, prav tako pa je na podlagi tega zakona mogoče stvarno premoženje zasebniku izročiti zgolj v upravljanje. V kolikor bi se za tovrsten institut odločili, vas opozarjamo le na  pripravo dokumentacije v skladu z Zakonom o javno zasebnem partnerstvu (Uradni list RS, št. 127/06 in EU 317/07) kot npr. investicijski elaborat, ocena izvedljivosti javno-zasebnega partnerstva, itd..

 

Pomislek izražamo tudi z določitvijo datuma pričetka odplačevanja obveznosti in podlage za plačilo zasebniku, saj ni razvidno, kdaj začne občina storitve zasebniku plačevati in komu plačuje občina tokovino. Pavšalno plačevanje pogodbeno dogovorjenih obveznosti je lahko v nasprotju z načeloma transparentne in smotrne porabe proračunskih sredstev, ki ju kot najpogostejše kršitve v revizijskih postopkih ugotavlja tudi Računsko sodišče RS. Posebna pozornost mora biti namenjena tudi načinu nadzora nad storitvami zasebnika, saj ni razvidno ali zasebnik v pogodbeno dogovorjenem času infrastrukturo tudi vzdržuje in upravlja. Prav tako ni jasno, po kakšni ceni bo zasebnik še tri leta po izteku infrastrukturo vzdrževal.

 

Glede na to, da občina pri tovrstnih poslih vstopa v neavtoritativna razmerja, torej razmerja, kjer sta zasebni subjekt in občina v enakem oziroma pravno prirejenem položaju je vrsta posla odvisna predvsem od pogodbene volje obeh strank. Pri tem pa občina ne sme pozabiti, da javnopravni predpisi nalagajo posebne obveznosti neposrednim uporabnikom proračuna v prvi vrsti glede temeljnih načel javnih financ, v nadaljevanju pa tudi pri sklepanja pogodb in sicer tako s področja proračunskega prava, javnih naročil kot tudi drugih predpisov, ki urejajo različna upravna področja.

 

Statusno partnerstvo občine

Vprašanje:
Ali občina lahko soustanovi gospodarsko družbo v statusni obliki d.o.o. z zasebnim gospodarskim subjektom, brez uporabe določil zakona o javno-zasebnem partnerstvu?

 

Odgovor:
Pri odgovoru na zastavljeno vprašanje smo prvenstveno upoštevali naloge, ki sodijo v pristojnost lokalne skupnosti in namen ustanovitve mešane gospodarske družbe. Menimo, da je občina osnovna lokalna skupnost, ki v okviru zakonodaje samostojno ureja svoje zadeve in izvaja določene zakonske predpise na področjih, ki so ji dodeljena. Prav tako menimo, da so naloge, ki so v izvirni pristojnosti obline tiste, ki jih občine določijo s statutom in drugimi akti in predstavljajo tipično vsebino lokalne samouprave ter da je lokalna samouprava pravica in sposobnost lokalnih oblasti, da na podlagi zakona urejajo in opravljajo bistveni del javnih zadev v lastni pristojnosti in v interesu lokalnega prebivalstva. Na podlagi navedenega nam ni težko ugotoviti, da naj bi občina, kot oseba javnega prava, zasledovala interes lokalnega prebivalstva ter da interes lokalnega prebivalstva za občino prestavlja javni interes.

 

Določbe Zakona o javno zasebnem partnerstvu so obvezujoče za razmerja zasebnega vlaganja v javne projekte in/ali javnega sofinanciranja zasebnih projektov, ki so v javnem interesu. Občina lahko soustanovi gospodarsko družbo v statusni obliki d.o.o. z zasebnim gospodarskim subjektom, brez uporabe zakona o javno zasebnem partnerstvu v kolikor meni, da ni vezana na opravljanje dejavnosti in nalog, ki so v javnem interesu in v kolikor je njen cilj pridobivanje dobička. Pri tem pa mora občina upoštevati ostale javnofinančne predpise, zlasti s področja javnih financ, razpolaganj s stvarnim premoženjem ter državnih pomoči.